近几年来，各方面对政府职能的总体认识已较为清楚，但是，这毕竟是在没有多少理论积累的条件下，在长时间实行计划经济和千百年来受中国传统政治文化影响颇深的背景下，来认识这样一个非常具有现代性的重大理论问题的，因此，对一些问题的认识还不够准确、不太清晰。现在的任务，是要细化对各级政府职责定位的认识，特别是要抓紧厘清省级以下各级政府的权责边界；加快对政府职能实现方式的调整的研究，为建立既有利于全面履行职责，又有利于加强部门协调的政府运作模式提供理论支撑；探讨在较短时间内实现政府从偏重经济活动到全面履责的转变的可能途径。
第一，要深化对国家本质等重要基础理论问题的认识。
由政府提供公共服务，是国家自身的内在规定性所要求的。完好的政府职能体系，是其三个主要方面，即统治职能、管理职能和服务职能之间的平衡。受“左”倾思想的影响和客观条件的制约，中国政府的管理、服务职责一直没有得到理论上的深层次确认。比如，直到最近还有人在问，我们一直强调政府是为人民服务的，为什么还要建设服务型政府？出现这样的疑问，与我们改革以来一直把“国家的本质”等重大问题“挂起来”有着直接关系。
在80年代之前形成的国家本质与基本职能学说，与当时整个社会政治背景和我国长期持有的“以阶级斗争为纲”的政治指导思想是有内在联系的。国家存在的社会经济与文化条件变化了，政府的主要职能就要发生相应的变化。国家和政府是一种“特殊的公共权力”。二战以来，政府的统治职能隐性化、管理职能刚性化和服务职能扩大化的趋势非常明显，人们更加注意统治、管理和服务三大职能之间的相互协调、配合。但是，现在仍存在一些问题，主要是对统治、管理和服务三方面关系的认识还不够清晰，对彼此在政治实践中结合的设计还不够细密，对统治职能的隐性化还不够关注，对管理工作的刚性化有模糊认识，为社会提供公共服务的范围还不够大，服务方式还较为单一。
进入21世纪，“三个代表”与“和谐社会”思想的提出，表明中国在国家本质等重要方面酝酿着重大理论突破，也反映了在治国理政思路方面的日趋成熟。学术界要在这些可喜变化的基础上积极做更为深入的理论工作。
第二，要细化对政府职能内部结构的认识。
政府职能是作为包含若干方面、若干层次的一个整体性结构而存在的。在“政府职能”一个大题目下笼统地论述几乎所有相关问题，对深度理解问题和有针对性地解决复杂的现实问题，是远远不够的。仅就现代政府职能而言，就至少应当划分为“政府的功能”与“政府的职责”两个层次。
政府的功能，是政府职能的一部分，是指政府依托国家权力，为履行其社会角色而对各种重要的社会关系进行调控的活动。这也是统治集团在取得统治地位、执掌政府以后，所享有的最基本的社会政治权利。按照我们目前的理解，政府作为政治统治工具和公共管理机关的统一体，必须有效地处理好国家的阶级性与社会性的关系、公平与效率的关系、集中与分权的关系、国家之间的关系等重要社会关系。政府功能客观存在，政府对这些社会关系处理的娴熟程度反映了一个国家、一个统治领导集团的成熟程度。政府在这些方面没有多大的选择和回旋余地，不以主观意志为转移，也就是说，政府没有做不做的问题，只有做多做少、做好做坏、主动被动的问题，政策选择和工作安排上的伸缩性不大。相应地在中国目前，在这些领域，一般不涉及转变职能的问题。
政府的职责，是政府职能的一部分，是政府作为国家当局应当完成的主要工作任务，是政府对社会必须履行的基本义务。也就是说，这是政府职能中比较“实”的一部分。比如，单一制国家的中央政府或联邦制国家的联邦政府一般负责的法制、财税、国防、外交、宏观调控、社会保障、情报与国家安全等，地方政府一般负责的公安、文化卫生、中小学、环保环卫、就业、市政与住房建设等。政府职责的主观色彩比较强，一个政府在选择其政府职责时，在做不做、做多少、怎么做、由哪个层次上的政府去做等问题上，有一定的灵活性，不同国家之间的差别也比较大。转变政府职能的重点是调整政府职责。同时，政府职责作为政府的工作任务，均为可操作性事项，横比便于逐项分解，纵比便于逐层次划分。处于社会经济转型期的国家，转变政府职能的幅度会更大一些。
政府尽可能系统、有力地实现其基本功能，是全面、有效地履行其各方面职责的政治基础，也是在政府职责方面不断实现政府职能转变的基本条件。我国在这方面的主要任务，是更加自觉、更加娴熟地处理好需要由政府调控的重大社会关系，不断提高领导水平和执政能力；同时根据客观条件，科学实现对政府职责的主观选择，就具体职责的承担与否，职责的承担主体，职责的分工组合，职责的实现方式作出因地制宜和因时制宜的组合型选择。建议政界和学术界在阐述和分析政府的具体工作任务时，不排除但少使用“政府职能”概念，多使用“政府职责”概念，引导方方面面对政府问题做具体的思考和界说。
第三，对政府纵向间的职责划分要具体落实到五个层级，同时各地政府和政府各部门的政府职责转变工作，要有具体化的操作方案。
在正常情况下，不同层级的政府抓的“事”应有所不同，不仅中央政府与地方政府要有分工，而且地方各级政府之间也要有明确的分工。但是，现在的一个突出问题是，我国政府在纵向间的职责划分很不明确，其基本特征是“职责同构”，也即在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职责和机构设置上高度统一。通俗地讲，就是在这一模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。81这种模式不利于地方政府有效提供公共服务。
这种“职责同构”的政府纵向间关系模式，不利于地方政府履行职责。各个层次的政府都应当直接提供社会管理和公共服务，但各个层次的政府不应当提供相同的管理和服务。对不同层级的政府，职能转变的要求是不同的。例如，县级政府的职能转变，就不存在“放开微观抓宏观”之类的问题。高层政府在法制建设、宏观调控和市场监管方面的职责权重较大；地方和基层政府在社会管理和公共服务方面职责权重较大。在这些问题上，要改变管理思路，以服务型政府建设为契机，理顺各级政府之间的领导、决策、执行、监督关系，实行纵向间政府的合理分权，该谁做的事情，谁就负责到底。
建议：(1）针对某些指导意见和文件过于笼统，以及缺乏细致的针对不同层级政府具体指导的现象，中共中央、全国人大和国务院的重要报告、文件、讲话，在论及转变政府职能方面问题的时候，要区分不同的政府层次，至少要区分中央政府、省政府、市政府和县乡政府几种情况，分别提出要求。（2）切实转变政府职能，要有可操作的方案。职责划分，只在道理上和原则上清楚是不行的，需要有清楚的“政府职责配置表”。(3）在法定的职责范围内，中央的决策，中央政府要组建自己的执行系统执行，部分委托给适当层次的政府代理；应该由地方决策的事情，由地方政府自己去做，上级有监督权。建议中央政府部门不要再到各地“査卫生”，安监局也不是“安监法院”，到处去批评人，而是应当自己直接做一些事情，既是履行一级政府机关的职责，也是给地方示范；要通过法律和政策渠道，给省以下四级政府合理分工，包括就省以下分税制问题提出一些具体办法。(4)“十二五”期间，应在适当规模上调整行政区划，同时加强对不同层次、不同类型地方政府的特性的认识，以便它们各自更好地发挥作用。比如，市辖区是否属于一般意义上的行政区范畴？把这些问题研究清楚了，很多工作就会设计得更加科学。
第四，要深化和细化对“转变概念的认识。
在强调“服务型政府”就是以提供公共服务为主要职能的政府的同时，也要避免这样的误解，即政府的职能从过去的促进经济发展为主马上完全地转换为提供公共服务为主，或者认为国家统治职能已让位于社会性因素。事实上，政府开展经济工作与强化公共服务是不矛盾的。之所以会出现类似的误解，是因为“转变政府职能”中所讲的“转变”，既可以指工作重心的转移，也在某些环节上有替代的含义。政府职能的转变，更多的是指在并不完全放弃政府基本职能的基础上调整政府具体职责之间的位次关系和权重大小。
转变”不等于“替代”。注意这一点，能够促使我们深化、细化对政府职能问题的认识，从而加快和做实相关工作。政府职能转变是不可间断的历史过程，任何具有积极政治态度的国家，都面临着转变政府职能的现实任务，也都在不断地以各种方式调整着政府职责。“转变”不是“从一个极端到另一个极端”。建设服务型政府，强调的是政府要在全面履行政府职责的前提下，逐步做到以提供公共服务为主。谁来把握这个“度”？应当是执政党和政府。作为对政府职责模式的一个形象概括，“小政府，大社会”成为很多政治力量追求的“理想状态”。为了实现这个目标，有人总是鼓励所谓“转型国家”的政府从经济、社会领域中全面收缩，依靠社会的自我管理实现有序、高效的发展。但是，在现实中，这个理想状态很难达到，现代社会存在的诸多纷繁复杂的问题也需要政府加强管理和服务，借以弥补“市场失灵”带来的严重问题。
“大政府”、“小政府”主要是从政府规模和职责范围角度而言，“强政府”、“弱政府”则是从政府能力角度而言。在总体的政策导向和宣传导向上，要避开非此即彼的“大”“小”政府之争，而应强调在现有条件下，关键是要有高质量运行的政府。因此，建设偏强一些的政府是比较务实的选择。政府与社会的良性互动、互相协作、互相弥补缺陷，可以更有效地实现政治、经济和社会发展的目标，但是，不能理想化地把解决问题的希望寄托在大规模的社会自治和第三部门的发展上。从比较的视野上看，即使是社会自治比较发达的国家，也远没有达到依靠自治组织而不是政府来维持经济发展和社会稳定的状态。事实上，管理与服务并不是矛盾的，“并不存在所谓‘管制型’和‘服务型’的截然对立，因为任何一个管制型的政府都要为公众提供必要的公共服务，而我们所说的服务型政府同样也需要一定的管制功能，具体到政府管理方式上亦是如此。”毋庸置疑，管理与服务的有效结合才符合国家现实发展的需要。政府职能转变的进程，既要重视现代政府公共服务职责不断扩展的普遍趋势，又要符合中国现代化建设的实际情况。
