湖北农村社会管理创新研究中心
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导 读
长期以来学界以及社会总是将“政治—市场—社会”相互关系置于相互竞争和挤压的语境，但从历时性的角度上看，政治、市场和社会在改革开放以来却在不同程度的同时增长。分析我国政治增长的历史基础，并从政府规模、组织结构、技术加持三个方面，阐述政治增长的事实和趋势，发现现代社会的流动性和复杂性奠定了现代政治增长的合理性基础，这种政治增长对于国家治理和国家能力建设具有重要的积极作用。但是需要关注的是，政治增长所带来的影响也不完全是积极的。政治增长挤压社会自主发展的空间、带来政治成本的大幅度提高、直接间接地影响到人民的应有权益，也是需要我们关注的现实问题。
关键词：政治增长；政府规模；组织结构；技术加持
长期以来，人们对于经济增长一直保持着浓厚的兴趣，但是比经济增长更为重要的一个问题，即政治增长的问题却常常被忽略，或是视而不见，或是习以为常。在学术领域，人们通常将政治增长现象置于“政府与经济、政府与社会”究竟孰大孰小的语境下，即衡量政治增长或者收缩的标准在于政府对于经济社会的干预程度，而且，传统的“政治—市场—社会”的分析模式将这三个领域看成是互相挤压的竞争者，而不是一个可以共同增长甚至是可以互相促进增长的领域。实际上，改革开放40多年以来，毫无疑问我国呈现出政治、市场和社会各方面均有不同程度增长的现象。不管我们支持政府干预或政治领导，还是倾向于社会保护和私人领域，政治体量在现代社会获得巨大的增长已是不争的事实。不管是西方主张最小政府是最好政府的国家还是主张政府主导经济发展的国家，政治体量相比于以往都出现快速增长的态势。
无论从什么角度来看，现代社会与古代社会都有着本质的区别。譬如说，古代社会的体量小、结构简单而且是静态社会，而现代社会体量大、结构复杂而且是流动性的。从传统社会到现代社会的这种结构性变迁使得现代政府治理社会面临更复杂的结构，在这种意义上，现代政府的政治增长便具有了合理性基础。在社会体量上，古代人口与现在无法比拟。有学者做出统计，我国西汉人口数量达到鼎盛大约在6000万左右。宋朝经济的繁荣超过了历史的最高水平，中国人口发展也首闯1亿大关。到了清代，生产力又有了更大的提高，社会经济、特别是农业经济的更高发展为人口的增殖提供了更多的生活资料，这一时期人口大幅增长，在道光年间人口突破4亿大关。到了现代中国，人口又再次实现跨越式增长，以第六次人口普查数据为例，中国人口达到13．3亿规模，相比于古代人口最多的清代也增长了数倍之多。在社会结构上，传统中国与现代中国也差别巨大，传统中国的社会结构大体可以分为“士、农、工、商”四大阶层，而现代中国早已不再局限于这样几个阶层。改革开放之后，中国社会结构在原先“两个阶级一个阶层”（工人阶级、农民阶级和知识分子阶层）的基础上就发生了巨大的变化。陆学艺等学者2002年就曾在《当代中国社会阶层研究报告》中将改革开放之后出现的新社会结构划分为十大阶层。随着时代的变化，围绕互联网而出现的产业群快速发展，原来将中国社会分为十个阶层也已经不太适宜，这突出表现在近些年伴随互联网行业兴起而出现的新媒体从业人员的快速增长。在古代中国，对于整个国家而言，商业发展显然不是重要的，农业生产以及确保自给自足的生产方式是国家经济发展的核心。然而在现代社会，传统农业部门已经不再是经济发展的中心，第二产业和第三产业的发展成为经济发展的重点。再者，传统中国是静态的社会，而现代中国是流动的社会。当一个以农业为主的国家转型为工商业为主的现代国家时，同时面临着一个变化就是工商业社会人口的广泛流动性。尽管传统中国也面临着“流民”的问题，但是传统中国的“流民”是一种非常态现象，它是正常的社会秩序被破坏之后的不良结果。作为国家的统治者，社会中“流民”的增加会对整个统治秩序带来很大的挑战，因此处理“流民”问题的最好方式就是将“流民”在籍化、再农耕化、定居化和教化，从而促使不受国家治理体系约束的流民转化为定居的齐民。但是到了现代国家，人口的流动和迁移是社会良性发展和正常运行的常态，人们不可能像过去那样一辈子束缚于自己的土地上。我国改革开放以来，在市场化的作用中，人口在农村和城市、不同地区之间广泛流动，而其中最为突出的就是农业人口在城镇与农村之间的广泛流动，从而形成了具有鲜明中国特色的流动社会。
可以说，正是因为传统社会与现代社会这样本质上的差异，奠定了现代社会政治增长的基础。社会发展带来的复杂性在加剧，才决定了现代国家政治维度上与时俱进的合理性。面对极为复杂的现代社会，我们不能想当然地设想回归到传统国家的治理模式中。由此看来，现代社会的政治增长是一个时间性的问题，而不是一个简单的政治与经济、社会之间的互相挤压问题，尽管这种挤压现象还是存在。
需要指出的是，现代社会的政治增长不仅仅体现在中国，而是一个普遍性的趋势。19世纪80年代德国著名经济学家瓦格纳（Adolph Wagner）在对许多国家公共支出资料进行实证分析基础上得出一著名的“瓦格纳法则”。即当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长；随着人均收入水平的提高，政府支出占GDP的比重也将会提高，这就是财政支出的相对增长规律，被后人归纳为瓦格纳法则，又称为政府活动增长法则。美国学者约翰．F．沃克、哈罗德．G．瓦特在《美国大政府的兴起》一书中也以政府雇员占平民劳动力的百分比表示政府规模的趋势，据统计，美国这一方面的数据从1900年以来就处于一直上升的态势。1990年美国的这一数据是3．86，1929年上升为6．42，1959年上升为11．65，1989年上升到14．35，1994年进一步上升到14．53。而进入本世纪以来，这个增长趋势应该更快。
有学者以“公务员占人口比例”对很多发达国家和发展中国家做过统计比较，其中，以美国（2002，3．25％）、德国（2002，4．82％）为代表的部分经济发达国家的比例均超过了3％；部分经济处于转型期的国家如俄罗斯、波兰、捷克等，这个比例则维持在2％上下；而以埃及（1．4％）、巴西（1．95％）为代表的部分发展中国家的公务员占总人口比例则介于1％到2％之间。而目前中国在国家整体层次上，公务员的总量虽然在缓慢增长，但是“公务员占总人口的比例”始终控制在1％以内。从这些数据上看，西方国家和一些发展中国家政府规模的扩张甚至已超过中国，当然这仅仅只是从政府规模这一视角看待政治增长扩容问题，而本文所致的政治增长的内涵还不仅仅指政府规模。
本文认为，中国的政治增长主要表现在三个方面：（1）政府规模；（2）政治组织结构及组织化程度；（3）政府的技术装备。本文主要建立在历史维度的分析基础之上，强调现代政治增长是一个历史性的问题，但更是一个需要引起学界高度关注的现实问题。
一、我国政治增长的历史基础
二、现代政治增长的三个面向
政府规模的增长
到底通过什么样的数据来表示政府的规模，在不同的国度不同的历史时期都不尽相同。即使是在同一时期同一国度，也有可能因为使用不同的口径和方法而得出不同的结论。在我国，尽管控制政府规模一直是党和政府长期以来所关注的问题，但是不可否认的是，改革开放以来政府规模的增长是一个毋庸置疑的基本事实。由于目前尚没有关于政府公务员数量的权威统计报告，学界对此也持有不同的意见。但是有一点可以肯定的是，改革开放以来政府规模的增长趋势还是非常明显的。我们看到，1978年《中国统计年鉴》关于“国家机关、政党机关和社会团体就业人员”和“公共管理和社会组织就业人员”一栏的数据为467万人，而据《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》中单单公务员数量就为716．7万人。需要注意的是，这两者的统计口径并不一样，《中国统计年鉴》的数据囊括了“社会团体就业人员以及社会组织就业人员”，而《人力资源和社会保障事业发展统计公报》中提到的仅仅是公务员数量，如果统计口径相同，数据上的上升就更显著了。如果说这种不周全的数据只能反映一种趋向性的态势的话，那么人们的经验感知也能够在很大程度上反映这样的变化事实。多少年来我们都可以注意到，无论在什么层面，譬如说我们所能看到的各地各级政府的办公大楼和办公场所，以及各级各类政府开会的场面等等，都是与几十年前所完全不能比拟的。而且，党和政府也一直致力于压缩政府人员的规模，也从另一个侧面反映了政府规模扩大的事实。2013年3月两会期间，李克强总理明确提出本届政府任期内的约法三章，其中就包括了“财政供养人员只减不增”的目标。但是，随着经济社会的发展与大量行政审批事项、执法任务和服务工作的下沉，基层政府的工作任务却显现为“只增不减”。财政供养人员的“只减不增”与基层政府工作量的“只增不减”构成了基层治理中的一对突出的矛盾。为化解这一矛盾，很多基层政府在核定的编制外，以各种形式聘用了大量由财政负担薪酬或自收自支的“影子雇员”，使基层政府实际上呈现出隐性增长之势。此外，由于区域经济发展不平衡，有些经济规模较大的乡镇，仍按原人口规模配备人员编制，也感到人手不足，并且采用变通方法增加人员。如最近几年我们注意到，仅就警察队伍方面，因为警察编制受到严格控制的原因，各种类型的警察文职、辅警、协警人员显然在大量增加。而在广义上说，这些人员也当属公职人员之列。
组织结构的强化
党政组织机构不仅仅是公务员队伍的载体，同时也是党和国家联系社会的载体。在这个意义上，组织结构的强化主要包括了两个方面，一是公共权力主体内部的组织力的增长和强化，一是公共权力主体作用于社会的能量和力度的增强。我们注意到，在政府机构内部，国务院经历了多次的部门机构改革，但是改革的结果却往往陷入了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。当然了，国务院机构改革也并不仅仅以精简机构为目标，而是为了不断适应社会主义市场经济体制的需要。但或许也正是由于这样的需要，使得政府的机构实在也没有办法得到精简。
改革开放之后，党和政府开始试图从原先对社会和经济的全面掌控中撤离出来，从而留出社会和市场独立发展的空间。但是这种撤出并不是顺畅的也不可能是顺畅的，党和政府依然需要履行促进经济发展和维系社会秩序和社会稳定的职能，因此这一时期的党和政府组织由于需要承担新的职能而不断增长。在省级和地方政府部门，为了能够有效处理市场化之后新出现的一些社会问题，完成各项具体任务，还曾经在一段时间之内出现过部门的快速增长。“增设部门”的改革是一种典型的党政科层制的“横向增长”，尽管其未必是人员编制上的绝对增加（不少地方往往采用从其他部门调配编制组建新的部门的形式），甚至也未必是部门数量的绝对增加（有的增设部门采取与其他原有部门合署办公的形式），但这显然是一个在党政科层体系中的职能新增。
组织结构的强化还体现为公共权力主体向社会领域的不断推进和渗透。多少年来，党和政府开始重新建立国家与社会的一体化关系，在保护市场和社会自主性的前提下，公共权力的能量不断向社会全方位拓展。这种拓展我们可以通过那种“横向到边，纵向到底”、“全覆盖、无缝隙”、“网格化”等等的战略举措可见一斑。在这样的战略举措下，很多过去公共权力所不及或者不能所及的地方和领域，现在都毫无遗漏地进入了公共权力的架构。
政治技术的运用
黄仁宇指出古代中国治理面临的一个根本问题就在于国家不能在“数目字上进行管理”，因此国家不能有效地对社会进行可靠的渗入和干预。这里实际上涉及了一个关于政治统治的技术问题。而在大数据和人工智能时代，这一问题发生根本性、颠覆性的变化。由于科技的持续进步，更由于公共权力的独大地位，改革开放40多年以来，政府在治理社会方面的技术装备得到了根本性的改善。就以数字化治理而言，在当今社会，政府已经具备了强大的数字化管理和运用的能力。可是在过去，由于政府的“简洁治理”理念和实践，还由于技术手段本身的原因，政府缺少强大的技术能力对基础人口和财产进行准确的统计和管理，因此可以看见很多脱离国家治理体系的“黑户”和“流民”，在财产征收时也可以发现一个常见的现象就是“无产者多交税、有产者少交税”的悖论。而在现代社会，政治技术的进步，使得政府完全能够应对流动社会和复杂社会带来的治理挑战。信息采集、反馈以及计算分析等技术上的不断改善使得政府能够大大地提升工作效率。这种信息系统的全面认证为更好实现城市治理提供了基本的条件。在社会治安管理方面，公安系统技术上的进步极为显著。在传统社会，警察追查疑犯可能需要到处布控、通缉，而基以如今的数据系统，疑犯已经很难摆脱数字天网的火眼金睛。
随着大数据工程以及人工智能等等领域的进一步发展，科技进步的成果无疑为国家治理奠定了获得最优技术装备的基础和条件。近几年来，很多地方政府开始实施智慧城市、智慧公安等等的专项建设，并着力推行“一网通”工程，以致力于做到“一网通办、一网通管”的治理目标。基以这样的一个技术基础，现在的国家已经形成了一种新的形态，这种新国家形态凸显出三个基本特征：一是新国家形态实现了从“全能型”到“确能型”的转变。过去有所谓全能型政府的倾向和努力，但是受限于主观的客观的种种原因，很多方面的公共事务还是力所不及的。但是在新国家形态下，已经达到了“确能型”的转变，就是说，从国家的角度来看，只要想做，无事不成。二是“父爱主义”与“监护主义”的双重角色和功能。国家可以通过其庞大的组织系统和技术系统，从吃喝拉撒到言行举止，实行全方位的供给和规范。三是“国家至上”的理论与实践得到完满统一。
三、政治增长对国家治理的影响
