作者：任大鹏（中国农业大学人文与发展学院教授，中国农业大学农业与农村法制研究中心主任）
【摘要】《乡村振兴促进法》是统筹解决“三农”问题，全面实施乡村振兴战略的综合性、基础性法律，属于典型的促进法。《乡村振兴促进法》与其他涉及“三农”问题的法律相比较，具有鲜明特点：突出党在乡村振兴战略实施中的领导地位；坚持农民的主体地位；系统构建了实施乡村振兴战略的扶持措施。《乡村振兴促进法》的重要意义表现为：丰富了乡村法律制度体系；明确了党和政府在实施乡村振兴战略中的基本职责；为体现乡村价值和文化传承提供了法律制度支撑；为乡村治理体系和治理能力现代化建设奠定了法律制度基础；为城乡融合发展提供了法律实现路径。
作为新时期“三农”工作的总抓手，实施乡村振兴战略，迫切需要法律的规范、引导、促进和保障。制定《中华人民共和国乡村振兴促进法》（后文简称《乡村振兴促进法》），就是要为实施乡村振兴战略提供系统全面的法律制度保障。根据该法第一条的规定，“为了全面实施乡村振兴战略，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快农业农村现代化，全面建设社会主义现代化国家，制定本法。”乡村振兴的内涵非常丰富，范围十分广泛，立法需要兼顾到农业、农村、农民三大方面的关系，兼顾乡村产业发展和社会发展的关系，兼顾经济社会发展与生态环境保护的关系，兼顾城乡之间的协同和融合关系，兼顾党的领导、政府职责、社会参与和农民主体地位的关系等。从这一角度看，《乡村振兴促进法》是统筹解决“三农”问题，全面实施乡村振兴战略的综合性、基础性法律。
《乡村振兴促进法》的鲜明特点
《乡村振兴促进法》以促进法冠名，需要将党中央关于促进乡村振兴的重大决策和行之有效的重要政策法律化。与其他涉及“三农”问题的法律相比较，本法具有以下鲜明特点：
第一，突出党在乡村振兴战略实施中的领导地位。坚持党的领导，体现了我国的制度优势，是长期以来解决我国“三农”问题的宝贵经验。实施乡村振兴战略，不仅仅是各级政府的责任，也是党在农村的中心工作之一。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》明确要求，“坚持党管农村工作。毫不动摇地坚持和加强党对农村工作的领导，健全党管农村工作方面的领导体制机制和党内法规，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障。”本法将这一政策原则转化为法律原则和具体制度，具体表现为以下方面：首先，在总则部分，法律第三条规定要“统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设”，将党的建设作为乡村振兴的重要组成部分，与其他各项建设统筹推进。在确立实施乡村振兴战略的五项原则时，明确提出了“全面实施乡村振兴战略，应当坚持中国共产党的领导”。坚持和加强党的全面领导，是确保乡村振兴目标实现的根本保障。其次，在建立健全乡村社会治理体制中，自治、法治、德治都必须坚持党的领导地位。再次，在乡村组织建设方面，明确了中国共产党农村基层组织的领导作用，明确规定村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下，实行村民自治，发展集体所有制经济，维护农民合法权益，并应当接受村民监督。
第二，坚持农民的主体地位，维护农民合法权益。农民是实施乡村振兴战略的参与者、贡献者、受益者，是最主要的力量。将对农民利益的保护贯穿于始终是本法的一大特点。在确立的实施乡村振兴战略的原则中，特别规定了“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益”的原则。在产业发展一章中规定，农村集体产权制度改革要确保农民受益。在人才支撑一章中规定，要求要培养有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民和农村实用人才、创新创业带头人。在文化繁荣一章中规定，要求为农民便利可及的公共文化服务。在生态保护一章中规定，人居环境改善的共建共享共管机制要有农民参与，建立农村低收入群体安全住房保障机制。在城乡融合一章中规定，保护农民利益的法律规定更为丰富，如以农民的富裕富足作为城乡融合的重要目标之一，公共基础设施建设要满足农民生产生活需要，以及关于农民享有的基本公共服务、社会保障、平等就业权利以及进城务工农民的工资和社会保障权益。
第三，系统构建了实施乡村振兴战略的扶持措施。实施乡村振兴战略，是新时期农业农村工作的总任务，需要全社会的广泛参与，引导各类资源、要素向乡村倾斜，这也是本法作为促进法的重要立法任务。法律的第八章系统规定了促进乡村振兴目标实现的重要措施，构成了相对全面的扶持制度体系。
首先，从财政支持的角度，本法作出了非常明确的规定。按照本法第五十八至第六十二条的规定，财政支持乡村振兴的法律要点包括：一是健全农业支持保护体系和实施乡村振兴战略的财政投入保障制度；二是从总量上要根据乡村振兴的目标任务，保障用于乡村振兴的财政投入力度不断增强、总量持续增加，这里的总量持续增加，意味着不论县级以上人民政府的财政收入水平如何在年度间发生变化，用于乡村振兴的财政投入只能增加，不得减少；三是借鉴脱贫攻坚战时期的经验，各级政府应当完善涉农资金统筹整合长效机制，提高财政资金使用效益；四是要突出重点，建立脱贫地区和低收入人口的长效帮扶机制，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，加大对革命老区、民族地区、边疆地区实施乡村振兴战略的支持力度；五是构建以高质量绿色发展为导向的新型农业补贴政策体系；六是调整完善土地使用权出让收入使用范围，提高农业农村投入比例；七是政府设立的专项资金、基金应当加强对乡村振兴的支持。
其次，从金融资本支持乡村振兴战略实施的角度，法律规定赋予乡村资产更多权能，完善担保机制、健全多层次资本市场支持乡村振兴的措施，建立健全多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系和建立健全多层次农业保险体系。
最后，要盘活农村土地要素。根据本法第六十七条的规定，要通过存量和增量两个角度保障乡村振兴的建设用地需求。一是存量建设用地，包括农村闲置的经营性建设用地、公益性建设用地和农民的闲置宅基地，用于满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求；二是增量建设用地指标要向乡村发展倾斜；三是集体经营性建设用地可以出让、出租给单位或者个人使用，并优先用于发展集体经济和乡村产业。
第四，创新法律调控机制，保障法律规定的措施有效实施。与一般法律通过对相关主体的赋权与限权，明确必须为和不可为的行为规范，并以激励和惩戒为主要模式的法律调控机制不同，《乡村振兴促进法》更多是规定政府及其相关部门在促进乡村振兴战略实施中的职责，为保障法律规定的职责能够得到全面落实，本法并没有设定专门的法律责任章节，而是利用人民代表大会与同级人民政府的权力机关与执行机关的关系、上下级人民政府的垂直领导关系、专门监督机关与政府相关部门之间的监督和被监督关系，通过考核评价制度、报告制度和监督检查制度，保障法律的落实。法律第六十八条规定实行乡村振兴战略实施目标责任制和考核评价制度，第六十九条规定了各级政府向本级人民代表大会或者常委会，以及向上级政府报告乡村振兴促进工作情况的报告制度，第七十条则规定了上级政府对下级政府的乡村振兴促进工作情况、以及专门机关对乡村振兴专门事项的监督检查制度。
《乡村振兴促进法》的现实意义
《乡村振兴促进法》以党中央关于实施乡村振兴战略的重大政策部署为基础，瞄准当前乡村发展中的突出矛盾和问题，充分利用法律的稳定性、规范性和可操作性特点，为全面实施乡村振兴战略提供了法治保障。具体而言，该法的重要意义表现在以下方面：
第一，为全面解决“三农”问题提供了制度框架，丰富了乡村法律制度体系。当前，我国已经颁布实施的与“三农”有关的法律有30余部，这些法律都是从农业农村的主要方面做出的规定，例如，《农业法》作为农业领域的基本法，从农业生产经营体制、农业生产、农产品流通与加工、农业科技与教育、农业资源与环境保护、农民权益保护等方面做出了系统规定，是促进农业产业发展的重要法律；《农村土地承包法》则从完善农村基本经营制度基础的角度明确了土地承包的原则，在保持农村土地集体所有的前提下确立了稳定农户承包权、搞活土地经营权的法律规范；《农产品质量安全法》《食品安全法》《生物安全法》等从农业产业安全的角度做出了相关规定。
与上述法律相对单一的立法目标不同，《乡村振兴促进法》统筹兼顾多元立法目标，正如栗战书委员长在乡村振兴促进法实施座谈会上的讲话中指出的，“这部法律要解决好农业农村承担的三大历史性任务，即保障好农产品供给安全，保护好农村生态屏障安全，传承好中国农村优秀传统文化”。从制度设计上，既强调以粮食安全为目标的耕地保护，也明确了乡村产业发展、公共设施建设和保障农民居住条件的建设用地供给；既强调促进乡村产业振兴的制度，更关注产业发展与农民利益之间的衔接关系；既强调生态环境保护，也明确了建立生态补偿制度和农民参与机制等绿色发展理念下的农民经济利益实现方式；既强调乡村振兴中政府应当担负的职责，也凸显了农民主体地位。本法兼顾乡村产业发展、农产品供给安全、农民利益保护、生态环境改善、乡村文化传承、乡村组织建设、城乡融合发展等多重目标，提供促进乡村全面振兴的一揽子法律制度框架，对于丰富我国“三农”法律制度体系具有重要意义。
第二，明确了党和政府在实施乡村振兴战略中的基本职责。《乡村振兴促进法》属于典型的促进法，主要通过规定政府及有关部门应当在实施乡村振兴战略中履行的职责确立法律规范，以实现促进乡村全面振兴的立法目的。在全文共74条中，“政府”一词有77处，意味着本法的重心就是为各级政府及其有关部门设定职责。通过立法方式，明确不同层级的政府、各有关政府部门在保护耕地和保障粮食安全、维护农民权益尤其是建立农民收入稳定增长机制、引导新型农业产业发展、完善农民返乡就业扶持政策、统筹农村教育和医疗工作、保护农业文化遗产、防止农业面源污染、改善农村人居环境、构建简约高效的农村基层管理体制、指导支持村民自治、支持农民合作社和集体经济组织发展、加强基层群团组织和执法队伍建设、优化乡村发展布局、统筹乡村公共基础设施、促进城乡产业协同发展以及建立和落实乡村振兴扶持各项措施等诸多方面的义务和责任，明确了政府在实施乡村振兴战略中的工作方向、工作内容、工作重点和工作机制，强化了法律的可操作性。
第三，为体现乡村价值和文化传承提供了法律制度支撑。长期以来，人们将乡村狭义理解为农业生产经营场所和农民居住场所，关注到乡村的生产价值和生活价值，但相对忽视了乡村的文化价值和生态价值。本法第二条第二款明确了乡村的定义，即“本法所称乡村，是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等”。这一定义除明确乡村的地理属性外，突出强调了乡村的三大特征和四大功能。对乡村功能的多元化理解，尤其是对乡村生态和文化功能的特别强调，对于社会各方面正确认识乡村、理解乡村、关注乡村、支持乡村和共同推进乡村振兴具有非常重要的意义。同时，本法在第四章的文化繁荣和第五章的生态保护中，规定了一系列弘扬乡村传统文化和提升乡村生态价值的专门制度。为实现乡村文化繁荣目标，法律从培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，加强乡村地区的公共文化服务，挖掘优秀农业文化内涵，以及活跃乡村文化市场等方面规定了具体措施。为实现乡村生态保护目标，法律从美丽乡村建设、农业绿色发展、生态修复和资源休养生息、乡村人居环境改善和防止污染向乡村转移等方面具体措施。
第四，为乡村治理体系和治理能力现代化建设奠定了法律制度基础。推进国家治理体系和治理能力现代化，是当前国民经济和社会发展的主要目标之一。从整个国家的治理体系和治理能力现代化水平看，乡村更为薄弱。因此，依法提升乡村治理效能，非常必要和迫切。《乡村振兴促进法》有大量创新性制度，是与乡村治理效能提升密切相关的。例如，第四十一条第一款规定，“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系，建设充满活力、和谐有序的善治乡村。”这一规定体现了非常丰富的含义，一是强调乡村基层治理要坚持党的领导，政府负责的体制；二是强调各类主体共同参与，以民主协商方式实现协同治理；三是强调在乡村治理中要充分利用现代科技；四是健全自治、法治与德治相结合的乡村治理体系。
第五，为城乡融合发展提供了法律实现路径。从一定意义上讲，乡村振兴，就是要通过农业农村优先发展的理念和制度措施，改变城乡割裂状态，缩小城乡发展差距，实现城乡统筹融合发展的目标。城乡差距，更主要体现为城乡之间的制度性障碍。例如，基于历史原因，横亘在城乡之间的户籍制度、农业税费制度、土地征收制度以及差异化的教育、医疗、养老等社会保障制度和基本公共服务制度，在推进工业化进程中使城乡之间的发展差距不断扩大。改革开放以来，尤其是党的十八大以来，在消除城乡之间的制度差异方面，党和国家出台了一系列重大政策，如全面取消农业税、改革土地征收制度、集体经营性建设用地入市、义务教育统筹发展、逐步实现基本公共服务均等化等，这些政策对于实现城乡融合发展具有重要作用。政策的稳定实施需要法律保障，除《土地管理法》等专门法律外，《乡村振兴促进法》直面影响城乡融合的现实问题和制度性门槛，提供系统性、针对性的问题解决方案，为真正实现城乡融合发展提供了有效的法律实现路径。具体而言，在实施乡村振兴战略的法律原则中，法律将坚持农业农村优先发展作为首要原则，并明确要求在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排。法律专设城乡融合一章，从基本目标、优化乡村布局、加强乡村公共基础设施建设、以及基本公共服务均等化、城乡社会保障均等化、就业机会均等化等方面作出了原则规定。同时，法律明确规定了保护进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，以及鼓励工商资本和城市居民下乡、促进城乡产业协同发展、鼓励农民进城务工等重要制度。
结合实际情况，法律实施过程中还需要进一步完善的制度和机制
《乡村振兴促进法》已于2021年6月1日起施行，鉴于乡村振兴促进工作的长期性、复杂性，以及《乡村振兴促进法》本身的基础性、原则性特点，在法律实施的过程中，仍然有许多相关制度和机制需要进一步完善。
从制度层面看，根据《乡村振兴促进法》的要求，需要迫切完善的主要制度包括：一是修改《土地管理法》，构建符合实施乡村振兴战略目标的农村土地制度，尤其是满足乡村产业发展、乡村公共服务和公益事业发展的建设用地供给制度，以及从立法层面完善农村宅基地的“三权分置”制度。同时，需要明确建设用地使用权出让收益主要用于乡村振兴投入保障的具体规则。二是构建统筹城乡的社会保障制度，完善城乡居民公平享有医疗保险、养老保险、社会救助和社会福利的社会保障的制度体系。三是构建区域间协同发展的制度，在总结打赢脱贫攻坚战经验的基础上，将东西协作经验制度化，消除不同区域之间发展差距。
从机制层面看，目前需要重点建立和完善的机制措施主要包括：一是扶持涵盖传承载体、传承工具和传承人等要素的乡村文化传承的机制。二是建立城乡之间人才流动的保障机制，既要保障进程务工农民的权益，更要为优秀人才下乡支持乡村振兴事业提供创业条件和生活保障。三是完善乡村振兴的财政投入保障机制和资金统筹使用机制，确保资金投入总量和力度能够满足乡村振兴的基本需求。四是完善考核考评以及行政问责、追责和激励机制，尽快建立反映乡村振兴工作进展情况的指标评价体系，对在乡村振兴工作中作出贡献的组织和个人表彰和奖励。
来源： 人民论坛
